我国历史建筑存量巨大，构成丰富，价值特色多元，是我国城乡历史背景和文化遗产体系的重要组成部分。2008年国务院颁布施行《历史背景和文化名城名镇名村保护条例》（后简称《条例》），为我国城乡历史背景和文化遗产体系保护与管理的首部行政法规，其附则中首次明确了“历史建筑”的概念与法律地位，是指“经城市、县人民政府确定公布的具有一定保护价值，能够反映历史风貌和地方特色，未公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物的建筑物、构筑物”。“历史建筑”的“诞生”，是我国文化遗产保护事业进程中的一个重要变革，即从文物走向一般遗产，从国家纪念物走向社区遗产保护，并将“历史建筑”作为一个法定概念予以明确界定。更多关注“非重大”价值的历史建筑，一方面丰富了城乡遗产体系构建的内涵与外延，另一方面更有助于促进我国建筑类遗产的保护与利用传承。

  历史建筑作为一种地域性建筑文化类别，是我国广大建筑遗产中的一种重要范畴，慢慢的受到社会关注，并且逐渐得到国家的重视。2014年，住房和城乡建设部发布《关于坚决制止破坏行为加强保护性建筑保护工作的通知》，明确城乡建设、开发活动中应关注历史建筑、传统建筑的挖掘与保护，避免拆除和破坏。2016年，为贯彻落实《中央国务院关于逐步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出的“用五年左右时间，完成所有城市历史背景和文化街区划定和历史建筑确定工作”要求，住房和城乡建设部制定了“历史背景和文化街区划定和历史建筑确定工作方案”，加强历史建筑的申报认定与测绘建档工作，首次在全国层面系统开展历史建筑的普查与认定工作，根据住房和城乡建设部发布的公开数据，至2021年底，我国境内已普查确认的历史建筑数量约为5.7万处。2017年，住房和城乡建设部在全国层面开展了第一批10座城市的历史建筑保护利用试点工作，旨在加强历史建筑保护的同时，积极探索历史建筑在利用上的新路径，创新历史建筑的管理机制。基于上述政策背景，我国历史建筑的保护方法、制度设计在探索中前行，初步构建了一套适应性的保护管理与利用机制，并在保护利用上取得了一定成效，激发了社会与公众的保护热情，但是，历史建筑在保护、利用和管理机制上所面临的困难依旧突出，问题依然严峻。

  我国历史建筑作为城乡文化遗产的重要组成，是体现地域文化价值与特色风貌的主要载体，同时也构成了全民所共有的文化资产，需要得到全社会的共识加以保护和持续利用。但在一些地方历史建筑的保护问题依然十分严峻，保护理念存在偏差，保护状况堪忧。一些地方忽视历史建筑的价值与特色，单纯追求短期的经济利益，以及错误的政绩观所驱使，成片拆除历史建筑的现象屡禁不止。其中很典型、普遍的是错误地理解“棚改”与“危改”政策，在缺乏前期调研和分析的情况下，大规模拆迁，造成历史建筑被成片拆除。还有一些地方由于建筑“破败”原因，拆除真实遗存，建造“假古董”，传递了错误的历史信息，完全违背了历史建筑保护的“真实性”原则。这些行为在很大程度上破坏了城市的历史风貌，使真实具有文化价值的历史建筑遗存遭受严重损毁。北方运河名城——聊城，同时也是国家历史背景和文化名城，自2009年以来，聊城古城开启“城市整治更新”计划，导致古城被大规模拆除，历史城区内丰富的历史建筑和传统民居被夷为平地，传统格局肌理与特色风貌丧失殆尽。更为不堪的是，大规模拆除之后取而代之的是大规模的新建与仿建，拆真建假不但破坏了历史文脉与真实的文化价值，另一方面大规模的复建造就了粗制滥造的“赝品”，形成了新一轮对价值与风貌的破坏。

  在针对全国范围内各省份历史建筑的实地调研和统计分析中，发现我国历史建筑保存情况呈现“年代久、木构多、少维护”的基本特征，民国初年（1911年）以前建成的历史建筑占比高达90%，纯木结构、砖木结构的历史建筑占比达70%，又由于建筑产权私产占比较高（55%）的原因，导致历史建筑年久失修，存在建筑老化、衰败等普遍现象。木结构为主的历史建筑，如果缺乏日常维护和修缮的话，建筑极易受损甚至倒塌，也会加速建筑保养维护的成本。在建筑的整体的结构和屋面、门窗等均缺乏及时和必要的修缮和维护措施，房子存在漏雨、保温性差、采光不足、虫蛀等问题，加速了历史建筑的衰败，甚至导致建筑本体损毁倒塌，历史价值和历史风貌丧失灭失。同时，我国历史建筑有一部分分布在乡村地区，受到城镇化、乡村空心化、老龄化的影响，此类历史建筑基本无人居住，长期无人管理，也加剧了建筑的损毁和衰败。

  历史建筑以及建筑集中成片地段的基础设施建设呈现普遍滞后的问题。传统民居类历史建筑是我国历史建筑中的常见类型，也是占比较高的一类，结合抽样统计与实际调研分析，居住类历史建筑占比高达65%。民居类历史建筑不仅仅具备保护价值，并且是居民长期居住的空间，建筑内部的现代化适应性改造和更新成为历史建筑保护更新的一个重要内容和基本需求。但由于历史建筑或建筑集中地段基础设施建设滞后，导致诸如建筑或院落的排水系统不畅，居民生活垃圾污水随意排放，垃圾到处乱丢等问题，严重影响了居民的生活品质和人居环境品质。调研发现，在历史建筑集中成片地区，建筑本体结构老化，存在房屋安全风险隐患，危及人身安全。建筑私搭乱建、电线私架乱接现象严重，一旦用火不慎或电线老化，极易发生火灾造成重大的人员受伤或死亡，消防安全风险隐患突出。一些北方地区历史建筑内居民冬季依然燃煤采暖方式，供暖设施建设难以覆盖历史建筑当中，不仅存在安全隐患，并且造成了建筑内部大面积污染，破坏了建筑风貌。

  历史建筑是我国城乡文化遗产体系的重要构成，其中不乏历史年代悠久、价值特色突出、建造技艺精湛的建筑艺术品，同时它还反映了一个时代的历史印记，承载着独特的历史背景和文化记忆。首先，应在思想认识上端正对我国历史建筑遗产的认识，对建筑背后蕴藏的价值内涵充分理解，强化历史建筑保护的底线月，为贯彻落实中央“城镇化工作会议”的相关精神，大力推进“历史建筑确定”工作，完善历史建筑的认定标准，住房和城乡建设部在印发的《历史背景和文化街区划定和历史建筑确定工作方案》中，对历史建筑的认定价值进行了详细阐释，涵盖了历史背景和文化、建筑艺术、科学技术等多方面的综合价值，是认定历史建筑和价值认知的重要参考是依据。各个地方在开展历史建筑认定和保护过程中，也结合本地区的特点，丰富了历史建筑的认定标准。一方面正确的价值观是历史建筑保护的重要前提；另一方面“良性循环”的政绩观也是保障历史建筑有效保护的主要的因素，拆真建假、拆旧建新、房地产开发式“保护”现象屡禁不止，事实上反映出重经济效益、轻文化内涵的不当保护思路，以及和现有政绩考核体系的冲突。

  我国历史建筑的管理体制尚处于建立发育阶段，整体缺乏协调，责任不清晰。一些地方简单地以文物建筑管理代替历史建筑管理，一些地方虽然由建设部门或规划部门管理，但缺乏专职人员和机构，专业能力不够，责权不明晰，管理不到位。同时，由于管理机构监督不力，导致历史建筑公布不及时、不按规划实施操作等问题。一些破坏历史建筑的行为曝光后无人承担相应的责任，造成了恶劣的社会影响，加剧了有法不依现象的发生。

  历史建筑量大面广，地方性差异大，现阶段在国家层面尚缺乏有明确的目的性的法规标准，2008年《历史背景和文化名城名镇名村保护条例》中对历史建筑的保护、管理以及利用等要求主要以原则性为主，缺乏具体的保护利用方法和管理责权界定内容，并且对破坏历史建筑处罚标准也相对滞后。国家层面上位法规的缺失，一方面导致历史建筑在保护方法上更多地照搬文物或者一般建筑的修缮或改造方式，缺少适应性的保护修缮和利用方式；另一方面也导致了历史建筑的管理责权在基层难以落实，缺乏明确的界定要求。同时，一些历史建筑集中成片地区的基础设施改善套用一般城区的技术规范和标准，没有考虑到保护的特殊需求。

  由于历史建筑产权复杂、多头管理、资金使用难以监管等多重因素影响，在地方层面，用于历史建筑保护的资金长期投入不足，十分匮乏，保护资金渠道来源单一，对于大量亟待维修的历史建筑存在很大的资金缺口。同时，有关资金补偿和激励的相关政策性机制不完善，不能有效引导、调动社会资源以及广大群众的保护积极性。现阶段，历史建筑保护修缮与利用开发主要是“自上而下”以政府主导的一种“补助性”资产金额的投入行为，财政状况较好的地方会列入每年专项预算予以资金支持，或可利用省级定向补贴。但经济相对落后的欠发达地区，专项财政支出以保护修缮历史建筑存在很大困难，历史建筑常年缺乏必要修缮和维护，基本呈现“自生自灭”的状态。未来，历史建筑的长效资产金额的投入与扶持机制亟待完善，社会资本与民间力量参与保护利用的制度性障碍需要破解，并进一步挖掘“自下而上”的长期投入路径。

  根据《条例》中的第三十三条：“历史建筑的所有权人应当按照保护规划的要求，负责历史建筑的维护和修缮”，同时明确“所有权人不具备维护和修缮能力”的情况下，城市、县人民政府具有抢救保护修缮的职责。2004年实施的《城市紫线管理办法》中第四条指出：“市、县人民政府城乡规划行政主任部门负责本行政区域内的城市紫线管理工作”，这里的管理工作既包含历史建筑保护修缮、风貌整治，也包含了基础设施改善和人居环境提升等方面的内容。所以，在法规界定上，历史建筑保护管理的政府职责是明确的，应切实落实地方人民政府对历史建筑保护的责任。同时，各地方应积极开展并摸索符合自身的历史建筑保护管理要求，细化保护管理职能与方法，协调政府与个人对历史建筑保护权责的关系。未来应进一步确定地方政府健全历史建筑的管理机构、设置专职管理人员，明确责任分工，完善法规和标准制定，厘清历史建筑产权关系，明确保护的责任主体。将包括历史建筑在内的历史背景和文化遗产保护工作纳入政府、部门及主要领导的政绩考核内容，并列入审计范围。

  国际上先进的保护理念与经验值得借鉴，英国在1968年修订的《城乡规划法》(Town and Country Planning Act)基本构建了登录建筑（Listed Building）的保护管理机制，最高管理机构在全英遗产委员会或历史环境部（威尔士），2004年英国的《规划和强制收购法》 (The Planning and Compulsory Purchase Act) 颁布实施，标志着政府等公共部门对登录建筑保护管理等工作具有强制性的制度保障，加强完善其保护管理体系。《规划和强制收购法》中指出，如果登录建筑的保护状态较差，长期缺乏维护，地方主管部门会发送官方“修缮通知”给建筑业主或使用者，通知首先明确其法律义务与责任，并规定其所需开展的修缮保护工作建议。如果在通知发出后两个月内，业主没有执行维护和修缮工作，则政府可强制执行针对历史建筑的保护修缮工作，并由业主支付相关联的费用。如果所有者没有承担对应义务，则政府可以以低于市价的价格收购该历史建筑，采取强制性的保护管理措施。

  在旧城区、棚户区、城中村等改造更新过程中，对于历史建筑和集中片区的破坏是较为普遍的，在扭转正确价值观、政绩观的同时，也应逐步构建严格的许可审批制度，以保障在关键环节保护历史建筑。对未完成历史建筑的调查、认定和公布工作的，不得发放改造更新的拆迁许可，这就需要制度上的创新与突破，现在部分城市已经开展了有效的尝试，为历史建筑保护建立了制度上的“护身符”。

  英国对登录建筑的拆除、改扩建或整治等行为管控引导有很严格的一套法定程序和管理机制，如有对登录建筑产生上述行为意愿的，建筑业主须首先向地方主管部门提出申请，主管部门在做出决定前张贴公告，在社区开展公示，并告知利益相关方，同时通知指定的地方保护团体。如属于拆除登录建筑的申请，地方主管部门一定要通知有权介入法律程序的5个全国性遗产保护团体，在21天内召开听证会听取公众意见。对于登录建筑的变更，所在地主管部门将申请材料、公众意见和拟批准理由呈报上级遗产委员会或环境部等待审批。在具体建设活动控制层面，业主或使用人在法定保护区内的建设活动需要得到地方规划机构颁布的“登录建筑许可令”，并且受到“开发许可权收回”的控制。详细而严谨的法律程序保证了英国登录建筑不会被无端拆除或损毁，在制度层面对历史建筑遗产进行保驾护航。

  如何加强公众监督，发挥社会广大的群众共同保护，促进历史建筑的共保共治，是未来在制度建设层面需要仔细考虑的一个重要方向。逐步建立社会公众监督机制，第一步是要在地方人民政府层面予以制定配套规章制度，鼓励社会力量的参与，保障参与的公平性和公开性，大力宣传推广，发挥社会公共参与效益。第二，根据现有历史建筑的保护管理职能划分，可将历史建筑的保护管理作为城乡规划督察员的工作重点，结合城市“体检评估”等专项工作，纳入历史建筑保护管理相关指标与要求，及时有效地发现和解决历史建筑保护中的问题。

  对于违反有关法规，造成历史建筑破损毁坏情况的，应严肃追究相关责任，切实落实《城乡规划违法违纪行政处分办法》的相关规定。2017年，上海市人民政府对静安区巨鹿路888号历史建筑拆除事件的惩处引发了社会广泛反响，对业主开出了巨额罚单，并对相关政府责任部门及多名责任人员严肃问责。《上海市历史背景和文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》中明确了历史建筑保护管理各相关职能部门权责范畴，并对破坏历史建筑的处罚标准作出了详尽的阐释，处罚量也与历史建筑评估挂钩，对惩处破坏行为起到了很大的震慑作用。

  地方政府应将历史建筑的保护资金纳入本级政府财政预算，并设立历史建筑保护的专项资金，确保资产金额来源的稳定。同时，鼓励社会资金以多种方式、多种渠道参与历史建筑保护，地方政府应建立历史建筑所有权人的资金补偿和协同保护机制，提升公共参与保护的积极性。在资金利用方向上，除了重点保护修缮单体历史建筑，还应加强改善历史建筑集中成片区域、地段的基础设施、公共服务设施和人居环境，使保护工作与民生改善相得益彰。

  在资金补偿机制方面，美国提出了历史建筑开发权转移政策（TDR），协调了城市开发和历史建筑保护的矛盾。在不违反所在地块区划（Zoning）的前提下，土地所有者为了保留历史建筑，而不改变其原有高度，可以将应有的容积率出让给相邻建筑或其他区域，从而获得了由于保护历史建筑而损失的开发权的经济补偿，在实际操作的流程中，配合相关土地、税收或规划政策倾斜，达到了历史建筑开发权转移的“占补平衡”，在某些特定的程度上也保障了实际开发者的利益和建筑所有权人的权益。四川阆中要求居民改建房屋必须首先依照街区保护规划进行，根据修缮工程量和工艺复杂程度按每平方米（建筑面积）5～10元给予奖补，每户最高的补偿金额不超过3000元，这一资金补偿政策的推行，有效调动了当地居民自发保护修缮的意愿，对历史建筑保护修缮工作也起到了良好的宣传作用。

  根据住房和城乡建设部2014年颁布实施的《历史背景和文化名城名镇名村街区保护规划编制审批办法》中的相关规定，我国历史背景和文化名城保护规划中必须包括历史建筑保护的相关联的内容，重点包括：“描述历史建筑的艺术特征、历史特征、建设年代、使用现状等情况，对历史建筑进行编号，提出保护利用的内容和要求。”这一规定对历史建筑的规划编制具有指导意义。《城市规划强制性内容暂行规定》（2002年）中明确了“历史建筑群”的具置和界线年自然资源部发布的《省级国土空间总体规划编制指南（试行）》中，明确历史建筑纳入“重点管控性内容”，加强历史背景和文化保护体系构建，编撰保护名录。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》则进一步明确了规划编制中需明确历史建筑的名录和保护范围的要求。可见，历史建筑的保护在规划中并非“可有可无”，其保护范围和对象名录等内容都对下位规划与建设产生重要影响，尤其是在详细规划中，历史建筑的具体保护范围应落实到地块法定图则，并对上位规划的保护修缮与利用等要求做有效传导。历史建筑管理部门在相关规划审查中，应根据上位法和有关部门规章要求，加强对历史建筑的保护范围、管控指标以及保护的方法等内容的审查，突出强制性内容的管理要求。在地方实施层面，未来应加大力量研究历史建筑保护导则制定，因地制宜，结合本土历史建筑保护利用情况，形成易于操作、易于管理实施的技术性引导方案。重点对历史建筑及旁边的环境的总体设计、施工、验收和审计进行详细指导，针对建筑的修缮、保养等日常行为进行引导，建立历史建筑修缮和环境整改治理的申报、设计和施工的管理机制，有效提升保护利用与管理实效。

  我国历史建筑的保护与利用正处于创新发展阶段，在城乡遗产体系构建，城市特色风貌彰显，利用传承等方面发挥着无法替代的作用与意义。保护好、利用好并传承好我国优秀历史背景和文化，讲好中国故事，是党中央在十九大以来所一贯强调的重要精神与指导思想，历史建筑作为传承中华文明的建筑载体，我们理应加强保护，慎重对待，系统谋划，持续创新。首先应在理念和思想上坚定贯彻落实中央关于保护传承文化遗产的精神，突出遗产的历史背景和文化价值，而不是单纯以商品化逻辑挖掘遗产的“市场价值”。把握好历史建筑保护与城市开发的“度”，守住保护底线，严禁破坏与拆除，在城乡规划中明确历史建筑的保护范围与措施，突出强制性地位。同时，突破现有保护机制不完善、管理体制不顺等困境，积极谋划，大胆创新，充分调动广大社会资源和民众力量参与历史建筑的共保事业，激发“自下而上”的保护利用模式，开辟历史建筑保护管理新路径，逐步加强文化遗产保护传承，推动中华优良历史传统文化创造性转化、创造性发展，充分的发挥历史建筑的综合价值，延续城市历史文脉，守护中华文化基因。

  作者：杨开 中国城市规划设计研究院历史背景和文化名城研究所教授级高级城市规划师

  参考文献：略，详见原文；原文刊载于《建筑与文化》2021-07期，本文较原文略有删改。

  本研究受住房和城乡建设部重点科研项目“历史背景和文化街区与历史建筑标准认定研究”（张广汉、杜莹等）、住房和城乡建设部重点科研项目“历史背景和文化街区划定和历史建筑确定工作平台建设研究”（胡敏、苏原、徐萌、陈双辰、李陶等）、国家自然科学基金“全国历史文化名城名镇名村保护体系构建方法研究” （杨保军、鞠德东、杜莹、许龙、王军等）的支持，在此表示由衷感谢。返回搜狐，查看更加多