1、为何需要制定《深圳市历史风貌区和历史建筑保护办法》（以下简称《保护办法》）？

  自党的十八大，国家、省和市把历史背景和文化遗产保护工作提到了空前的高度。党的十九大报告提出要加强文化遗产保护传承，中央国务院《关于逐步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确用五年左右时间，完成所有城市历史背景和文化街区划定和历史建筑确定工作。

  住房和城乡建设部办公厅印发《历史背景和文化街区划定和历史建筑确定工作方案》，要求2019年底前各地建立起历史背景和文化街区划定和历史建筑确定的长效机制。

  广东省政府办公厅印发《关于加强历史建筑保护的意见的通知》，要求到2017年基本建立覆盖全省的历史建筑保护名录，建立保护范围明确、标志说明清晰、记录档案完善、经费保障有力、管理机构健全的历史建筑保护体系和管理机制；到2020年形成系统完善的历史建筑保护体系和长效管理机制，对具有历史、文化和科学价值的历史建筑实现全面有效保护；鼓励各个地区选择试点，出台有关历史建筑保育和活化利用办法。

  深圳自建市以来的城市化历程仅有四十年，但脚下这块土地却自远古就孕育着人类的文明。大鹏咸头岭遗址考古证实了深圳有7000年人类文明史；汉武帝时期，番禺盐官衙署（今南头）的设置标志着2000年海洋经济史的开始；东晋咸和六年（331年），东官郡治和宝安县治均设在今南头古城东门外，深圳1700年的城市建设史开始起航；明朝洪武二十七年（1394年），东莞守御千户所城（今南头古城）和大鹏守御千户所城（今大鹏所城）的设置开启了深圳600年的海防建设史。同时，作为中国改革开放重要起源地的深圳，近40年的发展史是中国改革开放辉煌成就的缩影。悠久的城市建设史留下了众多体现深圳民间传统文化、改革开放特色的历史风貌区和历史建筑资源。

  为促进社会主义先行示范区建设, 继承和弘扬优秀历史背景和文化，彰显深圳城市特色，深圳已在历史风貌区和历史建筑保护方面开展了大量工作，于2015年组织并且开展了全市范围的历史风貌区和历史建筑线处历史建筑（第一批）,2020年公布了31处历史建筑（第二批）和26处历史风貌区（第一批）保护名录，保护管理取得了一定的成效。

  目前，国家尚未制定有关历史风貌区和历史建筑保护利用方面的法律、行政法规。与之相近似的法律、行政法规虽然有《中华人民共和国文物保护法》及其实施细则，但规范的对象是文物保护单位。而历史风貌区和历史建筑的保护范围、保护方式，及活化利用的要求与文物不同。因此，有必要根据本市实际，制定一部适应新形势需要的地方性法规，为本市历史风貌区和历史建筑的保护利用提供法律规范依据和保障，以进一步加大保护利用管理力度，切实提高历史风貌区和历史建筑保护利用管理成效。

  答：《保护办法》基于当前我市历史风貌区和历史建筑保护与活化利用工作中面临的问题，从认定标准、名录管理与预保护、保护规划编制、活化利用、与城市规划（更新整备）结合等方面建立深圳特色的保护法规。一方面，传承历史文脉，守住保护底线，规范历史风貌区和历史建筑的保护管理工作。《保护办法》旨在解决历史风貌区和历史建筑规划编制和保护管理工作的政策依据问题，明晰了各级政府和各个部门的职能分工与协作，建立完整协同保护机制，增强历史保护工作的可操作性。另一方面，鼓励活化利用，创新政策机制，合理规划利用历史风貌区和历史建筑，创造新价值。《保护办法》放宽历史风貌区和历史建筑的使用功能限制，明确了活化利用的途径，加强了历史保护与城市更新、土地整备之间工作管理程序和奖励政策的对接，使历史保护和城市发展实现共赢。

  《保护办法》作为我市历史风貌区和历史建筑保护的相关配套政策文件，充分落实了中央和广东省对历史背景和文化保护利用的有关要求，填补了深圳在历史风貌区和历史建筑保护立法方面的空白。《保护办法》具有鲜明的立法亮点和极强的操作性，标志着我市历史风貌区和历史建筑保护工作的进一步落实完善。《保护办法》规范了历史风貌区和历史建筑各项工作管理体系与工作流程，对推动我市历史风貌区和历史建筑保护工作具有十分重要而现实的意义。

  答：《保护办法》对历史风貌区和历史建筑的认定规定了两个方面：一是认定条件，二是认定程序。

  （一）认定条件方面，参考《住房城乡建设部办公厅关于印发历史背景和文化街区划定和历史建筑确定工作方案的通知》（建办规函[2016]681号）关于历史背景和文化街区和历史建筑的认定标准，结合我市真实的情况制定。

  传统建筑风貌格局基本完整，历史街巷和历史环境要素真实，未公布为历史背景和文化街区，具备以下条件之一的区域，可认定为历史风貌区：（1）在深圳市的形成和发展过程中起到及其重要的作用；（2）与重要历史名人和重大历史事件紧密关联；（3）空间格局、肌理、风貌等体现民间传统文化思想（礼制、风水、宗教等）、民系特色、地域特征或时代风格；（4）保留丰富的非物质文化遗产和优良历史传统文化及其场所；（5）记录一定时期社区居民的记忆和情感。

  具有一定的历史文化价值、建筑艺术价值或者科学技术价值,未公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物，具备以下条件之一的建（构）筑物，可认定为历史建筑：（1）与重要历史事件、历史名人相关联，或者具有纪念、教育等历史文化意义；（2）在城市发展与建设史或者某一行业发展史上具有代表性；（3）反映一定时期具有典型性的建筑设计风格；（4）建筑样式与细部等具有一定的艺术特色和价值；（5）反映所在地域或者民系的建筑艺术特点；（6）在一定地域内具有标志性或者象征性，具有群体心理认同感；（7）建筑材料、结构、施工技术反映当时的建筑工程技术和科技水平；（8）建筑形体组合或者空间布局在一定时期具有先进性；（9）著名建筑师的代表作品；（10）突出反映深圳改革开放时代精神和文化特色；（11）具有其他价值特色的建筑。

  （二）认定程序方面，市规划和自然资源主管部门或者其派出机构负责组织开展历史风貌区和历史建筑的保护名录认定工作，并按以下程序认定：（1）在普查、推荐、评估工作的基础上形成历史风貌区和历史建筑保护线）保护线索经专家论证后，形成推荐名录；（3）推荐名录征求辖区政府、市文物主管等部门意见，并公示征求社会公众意见后形成保护名录，报市政府批准；（4）经批准的历史风貌区和历史建筑保护名录的名称、区位等内容在政府网站和主要新闻媒体上予以公布。

  答：历史风貌区和历史建筑的认定公布需经过相应的审批程序，需要一定的时间。在这段时间内，可能会发生一些有保留价值但尚未被确定为历史风貌区和历史建筑的历史遗存受到破坏、拆除的问题，造成无可挽回的损失。因此，《保护办法》明确提出设立预保护制度：各区政府应当对辖区内历史风貌区和历史建筑线索进行预保护，并告知保护责任人，由街道办负责对预保护的历史风貌区和历史建筑进行日常巡查和现场保护。不得损坏或者拆除预保护对象。确因公共利益或者建设工程特别需要，必须拆除或者迁移的，由区政府组织专家论证，制定补救措施并报市规划和自然资源主管部门。

  答：《保护办法》明确了历史风貌区保护规划的程序和主要内容：区政府应当在历史风貌区保护名录公布后一年内组织编制历史风貌区保护规划，在征求有关部门意见，经专家论证，并公开征求社会意见不少于三十日后，报城市规划委员会下设的建筑与环境艺术委员会（以下简称 “建环委”）批准。城市更新单元范围内的历史风貌区尚未编制保护规划的，辖区政府应当组织编制历史风貌区保护专项或者专题规划，与城市更新专项规划同步报建环委审批。区政府应在历史风貌区保护规划批准后的三十日内告知市主管部门，由市主管部门纳入空间规划统筹管理。

  历史风貌区保护规划应当包含下列内容：（1）评估历史风貌区的历史文化价值、特点和存在问题；（2）确定保护原则和保护内容；（3）明确保护范围，包括核心保护范围和建设控制地带，并制定相应的保护控制措施；（4）提出保护范围内建筑物、构筑物和环境要素的分类保护整治要求，对历史建筑进行编号，分别提出保护利用的内容和要求；（5）提出延续继承和弘扬民间传统文化、保护非物质文化遗产的内容和规划措施；（6）提出改善交通等基础设施、公共服务设施、居住环境的规划方案；（7）提出规划实施保障措施。

  由于历史建筑属于城市紫线管理范畴，《保护办法》提出通过城市紫线规划对历史建筑进行保护。历史建筑保护名录公布后，市规划和自然资源主管部门应当组织编制城市紫线规划。在城市紫线规划中，明确历史建筑的保护范围和保护要求。城市紫线规划经市政府批准后应纳入空间规划统筹管理。

  答：历史风貌区的保护范围包括核心保护范围和建设控制地带。历史风貌区核心保护范围内的建设活动应当符合历史风貌区保护规划和以下要求：（1）不得擅自改变街区空间格局和建筑原有的立面、色彩；（2）不得损坏地上建筑主体承重结构或者进行其他危害建筑物安全的行为，原则上不得进行与保护无关的地下空间开发；（3）除确需建造的建筑附属设施外，不得进行新建、扩建活动，对现有建筑进行改建时，不得破坏其历史风貌；（4）不得擅自新建、扩建道路，对现有道路进行改建时，不得破坏其原有的道路格局和景观特征；（5）不得新建妨碍历史风貌区保护的项目，对妨碍历史风貌区保护的设施，应当依据保护规划开展有计划的迁移或者整治改造。

  历史风貌区建设控制地带内的建设活动应当符合历史风貌区保护规划和以下要求：（1）新建、扩建、改建建筑时，应当在高度、体量、色彩、材料等方面与历史风貌相协调；（2）新建、扩建、改建道路时，不得破坏历史风貌；（3）不得新建对环境有污染的设施，不得进行可能污染历史风貌区环境的活动。对已有的污染历史风貌区及其环境的设施，区政府应当限期治理；（4）地下开发不得影响保护范围内建（构）筑物安全。

  答：《保护办法》对历史风貌区和历史建筑的活化利用规定了两个方面：一是功能要求，二是工作程序。

  （一）鼓励历史风貌区和历史建筑进行活化利用，并向公众开放。历史风貌区和历史建筑的活化利用应符合保护规划相关要求。鼓励利用历史风貌区发展本地传统文化产业和旅游业，推进历史背景和文化资源与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。鼓励历史建筑延续原有功能，利用历史建筑发展文化创意、体验、研究以及休闲旅游等。

  （二）鼓励公民、法人和非法人组织作为活化利用主体，参与历史风貌区和历史建筑活化利用工作。区政府负责组织认定历史风貌区和历史建筑的活化利用主体资格、审批活化利用方案以及后续实施管理工作。活化利用方案审批前需征询市规划和自然资源主管部门、市文物主管部门、市建设主管部门等相关职能部门意见，并公示征求社会意见。

  答：《保护办法》旨在通过扩大政策奖励，发挥与调动市场力量参与历史背景和文化遗产的保护，维护公共利益。

  市、区政府应制定相关奖励政策，鼓励采用多种方式促进历史风貌区和历史建筑的活化利用。

  对于城市更新单元内的历史风貌区、历史建筑或者保护线索，符合城市更新、土地整备相关政策的，可按规定给予转移容积、奖励容积等奖励。具体奖励政策按照城市更新或者土地整备部门发布的相关条款执行。

  答：《保护办法》借鉴了港澳台及国外历史保护先进经验，参考上海、广州、珠海、武汉、杭州等多地的相关立法文件，并结合深圳实际情况进行了以下几个方面的创新：

  （一）认定范畴的创新：以动态的历史观认定历史风貌区和历史建筑，不局限于时间的限制，而是关注它们对社会是否具有深远含义。《保护办法》放宽时间界限，体现深圳开放、创新、包容的特色，重点突出改革开放时期的代表性。

  （二）建立名录管理与预保护制度：通过建立保护名录，加强对历史风貌区和历史建筑的保护，同时通过对历史风貌区和历史建筑线索的预保护制度，为历史保护工作争取时间。

  （三）保护规划编制：厘清历史风貌区和历史建筑保护规划的编制程序，尤其是将历史建筑保护规划编制融入城市紫线规划编制中，有利于历史风貌区和历史建筑保护规划体系建立和后续保护规划管理工作。

  （四）鼓励活化利用：制定奖励政策，鼓励市场化力量参与保护，通过探索灵活多样的活化利用机制，实现由被动保护向主动保护的转变；鼓励多方式活化利用历史建筑满足现代功能，真正让历史背景和文化遗产“活”起来；保证项目的社会公益性，活化利用完的历史风貌区和历史建筑可以让市民可参观、可体验。

  （五）保护与城市更新、土地整备相结合：统筹协调历史保护与城市发展的关系，将历史保护与城市更新、土地整备的计划、规划、实施等各阶段工作无缝衔接；对有效保护历史风貌区和历史建筑的城市更新单元给予转移容积、奖励容积等鼓励性措施，实现历史保护与城市更新的有效平衡；与已颁布的《深圳市拆除重建类城市更新单元规划编制技术规定》中历史保护内容相衔接，并已有效实施。

  （六）与有关技术文件结合：《保护办法》将与《深圳市历史风貌区和历史建筑评估标准》、《深圳市历史风貌区和历史建筑保护规划编制技术指引》等一系列技术文件相结合，形成一套完善的深圳历史风貌区和历史建筑保护和活化利用体系。

  深圳市规划和自然资源局关于印发《深圳市历史风貌区和历史建筑保护办法（试行）》的通知